生態補（bǔ）償中（zhōng）的第三方治理（lǐ）及其實（shí）現機製

黨（dǎng）的十九（jiǔ）大報告提出“加大生態係統保護力度， 建（jiàn）立市場化、多元（yuán）化生態補償機製”。生態補償機製是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態產品（服務）價值基礎上，采用市場交易或財政轉移（yí）支付機製等方式，對生態保護者給予合理補償的（de）集中（zhōng）機製，通過明確（què）生態保護者與受（shòu）益者權利義務，來實（shí）現生態保護經濟外部（bù）性內部化的一種公共經濟製度安排。中國的生態補償機製可以追溯到20 世紀90 年代開啟的退耕還林（lín）製度，進入新世紀（jì）以來，尤其是十八大以來，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕（gēng）地、重點生態功能區等領域（地區）建立了覆蓋麵廣、製（zhì）度（dù）化的補（bǔ）償機製，在激勵和約束利益相關方生態（tài）保護行為方麵產生了巨大積極作用。但（dàn）是，中國生態補償機製還麵臨著許多製度機製障（zhàng）礙，伴隨著第（dì）三方治理機製的引（yǐn）入，生態環境領域正在（zài）經（jīng）曆著一種全新的治理結構和治理模式的（de）創新，通過引入新的技術、標準和激勵，可以解決傳統生態補償機製中的諸（zhū）多問題。

一、何（hé）為生態補償中的第三方治（zhì）理

生態環境保護與治理是一項專業性、技術性很強（qiáng）的工（gōng）作（zuò），在這種情況下，環境汙染第三方治理（簡稱第三（sān）方治理（lǐ））模式應運而生，發展迅速。第三（sān）方治（zhì）理是生態環境產品（服務）購買者通過繳納或按（àn）合同約定支付費用，委托第三方進行生態保護或汙染（rǎn）治理的（de）新模式。生態補償機製中（zhōng）的第三（sān）方治理是在（zài）傳統利益相關方（fāng）的合作補償框架中，引（yǐn）入（rù）具（jù）有專業技術（shù）優勢、信（xìn）息優勢和資金優勢的第三方，在補償標準製定、生態環（huán）境質量監測、生態修複、生態修複監管等方麵發揮其特定優勢。根據補償主體及其所（suǒ）涉及的領域，適合作為第三方治理主體的組織可以（yǐ）包括（kuò）環保服務公司、社會（huì）組織、上級政府等（děng）。在生態補償過程中，進行第三方治理的具體事務可（kě）以包括生態補償標（biāo）準製定、生態修複、生態監測（cè）、生態保護監管（guǎn）、生（shēng）態（tài）補償（cháng）資金績效評估等。理論上講，所涉及的這些業（yè）務也可以由補償（cháng）雙方通過協商一（yī）致（zhì）的原則來進行分工，但是由於偏好的非一致性和（hé）技術障礙，使得雙方很難進行有效（xiào）的合作並達成一致。

發（fā）揮環保服務公司、社會組織或上級政（zhèng）府的資金技術優勢、信息優勢、公允優勢，通過委托代理、三方協商、政府與社會資（zī）本合作等形式激勵生態（tài）補償雙方達成機製（zhì），實（shí）現生態績效的改善。具體說來（lái），生態環保服務公司的優勢在於，引入交易（yì）市場機製（zhì），發揮這一類組織的專業優（yōu）勢，由生（shēng）態補（bǔ）償利益雙方（fāng）委托環保服務公司建立生態保護補（bǔ）償統計指標（biāo）體係（xì），製定和完善監測評估指（zhǐ）標體係，評估生態產（chǎn）品（服務）價值； 在生態修（xiū）複領域（yù），發揮技術優勢，對（duì）森林、土壤、耕地、小（xiǎo）流域進行修複；在生態監測（cè）領域，可以嚐試通過利用生態補償資金，向社（shè）會（主要是生態環保服務企業）購買環境監測服務，生態補償利益雙方以簽訂治理合同的方式，委（wěi）托環境服務公司對新建、擴建的汙染治理設施進行融資建設、運營管理、維護（hù）及升級改造，並按照（zhào）合同約定（dìng）支付汙染治理費用。還可（kě）以以簽訂托管運營合同的方式，委托（tuō）環境服務公司對已建的汙染治理設施（shī）進（jìn）行（háng）運營管理、維（wéi）護（hù）升級改造等，並按照合同約定支付托管運營費用。社會組織可以發揮分布廣泛、公益性強的優勢，通過以獎代（dài）補的形式發揮第三（sān）方組織在生態環境監（jiān）管方麵的優勢，尤其適合對零散小的領域（汙染源），發揮社會組織監督信息優勢。上（shàng）級政（zhèng）府（fǔ）同（tóng）樣可以成為一種類（lèi）第三方機製，對下級（jí）政（zhèng）府之（zhī）間生態補償（主要（yào）是生態轉移支付）在財政資金扶持、監測數據權威性、生態績效評估等（děng）方麵發揮其（qí）獨特優（yōu）勢。

二、生態補償為何需要（yào）第三方（fāng）治理

一是標準非一致性。實際生態補償機製設計中， 利益相關方很難就生態補償標準達成一致，這與信息不對稱、信任機製缺失以及基準數據不明確等主客觀（guān）原因有關。以新安江生態補償為例，雙方就補償標準爭論（lùn）了相當長的時間（jiān），最後（hòu）不得不采取了折中方案， 由雙方以及上級（jí）政府（中央政府）三方分別設立水界（jiè）斷麵監測點。在生態補償機製中引入第（dì）三方機製，在不偏不倚的條件下，通過三方協商（shāng）機製，製定有效的標準，實施科學監測。

二是（shì）資金壓力。生態補償涉及資金量大，涵蓋了直接成本（běn）和間接（jiē）成本，這些都是顯性投入。雙方往往是根據最終的生態（tài）績效（xiào）進行補（bǔ）償，生態補（bǔ）償的投入方往往是經濟發展相對落（luò）後或者收入能力較弱的（de）貧困群體，需要在前期墊付大量的成本，進而使得投入方在環境保（bǎo）護（hù）治理投入（rù）上捉襟見肘（zhǒu）。第三（sān）方機（jī）製可以在一定程度上緩解資金壓力，發揮專業機構（組織）辦專業事的優（yōu）勢，提升生態環境質量，實現補償雙（shuāng）方的雙贏（yíng）。

三是技術壓力。目前，生態補償中最大的障礙在於技術層麵，即缺乏技術支撐，生態服務價值評估核算體係（xì）、生態（tài）補償標（biāo）準體係（xì）、生態環境監測評估體係建設滯後，沒有統一、權威的指標體係和測算方法。第三方組織相比較直接補償主體雙方具有這方麵（miàn）的優勢。

總體上看，將生態保護和汙（wū）染（rǎn）治理（lǐ）責任通過合同方式向第（dì）三方（fāng）轉移，可以實現生態環境汙（wū）染集中（zhōng）保護與治理，使（shǐ）環保部門的監管（guǎn）對象大為減少，有利於執法成（chéng）本的大幅降低。引入第三方市場（chǎng）主體，將生態保護、汙染治理和環境監管過程交（jiāo）由具體承擔保護與治理任務的專業（yè）化中介機構和社會組織；或者由生態（tài）補償雙（shuāng）方以簽訂治理合同（tóng）的（de）方式，委托第三方對新建、擴建的（de）汙染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，並按照（zhào）合同約定支付汙染（rǎn）治理費用，由此可使得排汙者的直接治理行為轉（zhuǎn）化為間接的經濟行為，實現汙染治理行（háng）為的社會化、產業化，從而實現環境（jìng）汙染治理績效的最大化。

三（sān）、生態（tài）補償中的第三方治理實（shí）現機製

第一，重視（shì）生態（tài）補償過程中的第三方治理機製， 豐富第三方治理的內涵。與傳統的（de）環境治理（lǐ）領域的第三方治理相比，生態補（bǔ）償過程中的第三方治理具有一定的特殊性，前者往往更為看重技術優勢，後者則需要技術、信息和（hé）權（quán）威優勢，生態補償過程中的第三方治（zhì）理主體不僅包括（kuò）企（qǐ）業，還包括政府組織和社會組織。第三方治理的模式（shì）除了傳統的市場（chǎng）交易機製（zhì）之外，還包括日益（yì）興起的多元共治機製。

第二，多渠道籌集資金，加大生態保護補償力度。建立自然資源有償使用—收益分享機製。完善（shàn）森林、草原、海洋、漁業（yè）、自然文化遺產等資源收費基金和各類資源（yuán）有償使（shǐ）用（yòng）收入的征收管理辦法，逐（zhú）步擴大資源稅征（zhēng）收範圍（wéi），允許相關收入用於開展相關領域（yù）生態保（bǎo）護（hù）補償（cháng）。建立統一的綠色產品標準、認證、標識等（děng）體係（xì），完善落實對（duì）綠色產品研發生產（chǎn）、運輸配送、購（gòu）買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。建立“生態扶貧+ 第三方治理”機（jī）製，利用生態保（bǎo）護補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分（fèn）貧困人口轉為生態保護人員。對在（zài）貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民（mín）集體股權方式進行補償。中國現有1392 個5A 和4A 級旅遊風景名（míng）勝區， 60% 分布在中西部地區，70% 以上的景區周邊集中分布（bù）著（zhe）大量貧困村（cūn），不少地方通過發展旅遊扶貧、搞特色（sè）種養，找到（dào）一條（tiáo）建（jiàn）設生態文明和發（fā）展經濟相（xiàng）得益彰的脫貧致富路子。

完善生態保護區域財力支持機製。建立穩定投入機製，綜合考慮不同主體功（gōng）能區生態功能因素和支出成本差（chà）異，切實加大對限製開發區域、禁止開發區域特（tè）別是重點生態功能區的財力支持力度。以長江生（shēng）態經濟帶為例，分步探（tàn）索建立長江流域跨省流域生態“共建共享”機製。可以率先建立生態文明交流合（hé）作機（jī）製， 爭取發改（gǎi）委、環保部、財政部和（hé）水利部等部委（wěi）支持，建立（lì）年度流域生態保護聯（lián）席會議製度，達成共識；第二步，由環保部牽頭委托第三（sān）方，嚐試（shì）開展基礎數據摸底和生態環境價（jià）值測算工作；第（dì）三步，根據成本分攤（tān）和受益分享比例，確立各相關利益主體的責任（rèn）和收益範圍，籌資建立補償基金池；第四步，試（shì）運行橫向生態轉移支付。改革省以下國（guó）家重點生態功能區轉移支付製（zhì）度，建議將中央下撥國家重點生態功能區轉移（yí）支付全部轉撥至縣，編製生態轉移支付公（gōng）式，嚴格按照生態環境績效（xiào）標（biāo）準進（jìn）行撥付（fù）。

第三，建立有效的生態產權製度（dù），形成（chéng）有效的委托代理機製。建立自然資亚洲国产成人精品久久久国产成人一区二区三区综合区精品久久久中文字幕一区環境要素的初始產（chǎn）權分配機製，包（bāo）括水權、排汙權、碳排放權初始（shǐ）分配等， 完善有償使用、預算管理、投融資機製，培育和發展交易（yì）平台。扶持（chí）和鼓勵專業環境（jìng）服務公司發展。在環境（jìng）治理領域引入PPP 模式，充分（fèn）尊重市場經（jīng）濟投入產出（chū）、成本效益（yì）的可算規律，建立多種形（xíng）式的環境服務價格形成機（jī）製、付費機製和調價機製。可按質論價、按量或濃度計（jì）價、按汙染因（yīn）子分類計價、按總包的方式計價，或由（yóu）行（háng）業協會按社會平均治理價格提出（chū）環境服（fú）務指導價，在此基礎上按適度比例上下浮動計（jì）價。加快（kuài）自然（rán）資源及其產品（pǐn）價格改革。堅持保護優（yōu）先的原則，充分考（kǎo）慮社會可承受能力，建立自然（rán）資源開發使用成本評估機製，探索引入（rù）第三方評估，將資源所有者權益和生態環境損（sǔn）害（hài）等納入自然資源及其產品價格形（xíng）成機製。建立生態保護發展綠色產業基金。以三江源為例（lì），可以考慮建立三江源生態保護發展基金（jīn）（綠（lǜ）色產業基金），由中央財政（zhèng）及上下遊省級政府共同出資作為引導（dǎo）資金，吸引社會資本、保險資本、養老金和世界銀行、亞投行等國內外開發性金融機構參與， 投向三江源生態保護與建設，環境治理，綠色產業發展，探索發行（háng）“三江亚洲国产成人精品久久久国产成人一区二区三区综合区精品久久久中文字幕一区祁連山生態彩票”。

完善綠（lǜ）色信貸（dài）擔保和綠色保險產品。建立健（jiàn）全覆蓋省市縣三級政策性（xìng）和商業性綠色信貸擔保政（zhèng）策（cè）體（tǐ）係，鼓勵市（州）級以（yǐ）上地（dì）方政府設立地方綠色（sè）債券（quàn）擔保基（jī）金，通過央（yāng）行再貸款和（hé）地方政府財（cái）政貼息、專業化擔保機製支持綠色（sè）信貸和綠色債券。推廣環境（jìng）汙染強製責任保險，積極開展（zhǎn）森林（lín）、草（cǎo）原、濕地保險試點（diǎn）。鼓勵（lì）保險機構研發環保技術、農牧業災害（hài）保險等產品。建立完善與氣候變化相關的巨災保險製度。創（chuàng）新和完善農村環保項目運行機製，明確環保設施運行管理責任主體，建立維修、運行規章製度，探索財政補（bǔ）貼、村鎮自（zì）籌、群（qún）眾付費等方（fāng）式解決運行維護（hù）資金的渠（qú）道。探索開展集中運（yùn）營和委托第三方運營，促（cù）進設施運行維護的（de）專業化、市場化（huà）。鄉（鎮）政府要明確環保管理機構（gòu），配備（bèi）專（兼）職環保（bǎo）人員。

第四，建立政策扶持機製。可以考慮設立生（shēng）態清潔基金，從自然資源使用費、國有自然資源交易金、排汙費等中提取生態清潔基金，建立生態產業（yè）基金， 發揮杠杆作用，積極撬動和引導（dǎo）民間資本進入生態環境保護和汙染治理領（lǐng）域。在貸款利息和（hé）期限上適當放寬條（tiáo）件，並采（cǎi）取“先試點，後推廣”方式進行。合理利用經濟（jì）政策杠杆。從財政、稅收、貸款、證券、保險等經濟（jì）政策方麵給推行第三方治理模式的環境服務公司以相應的獎勵、優惠，放寬條件限製，助其解決融資難題。放寬資本準入限製，創新民間資本（běn）進入方式，優化民間（jiān）投資服務環境，加強環境服務業公共信息平（píng）台建（jiàn）設，並充分發揮環保產業協會的作用，重點引導資金投向水汙染、大氣汙染和重金屬汙染治理等領域。包括完善成本核算機製、績效評價標準機製（zhì）、第三（sān）方中介支付機製。大力支持環保社會組織發展， 在稅收優惠、財政補貼、政府購買服務等方麵向環（huán）保社會組織傾斜。

第（dì）五（wǔ），建立協同會商機製。建立三方協商會商決策機製，在技（jì）術上，結合新一輪環保機（jī）構垂直管理改革，克服“屬地管理”模式局限，在橫向（xiàng）和縱（zòng）向兩個維度，將生態保護科（kē）層管（guǎn）理與治理橫向合作視（shì）為一個整體，建立（lì）一整套集理論基礎、技（jì）術體係（xì）和政策框架為一體的係統解決方（fāng）案。根據主（zhǔ）體功能區規劃和生態保護的目標以及區域間經濟社會發展水平，按照“誰汙染，誰付費補償”和“誰受益誰補償”原（yuán）則，探索構建多層次生態（tài）補償機製，共同監管。打破條塊分割（gē）， 實行信息共享，積極探索“部門聯動”的新模式。（祁毓係（xì）中南財經政（zhèng）法大學財稅（shuì）學院副教授、碩士（shì）研究生導師，香江學者、文瀾青年學（xué）者；徐欣欣係中南財經政（zhèng）法大學財稅學院碩（shuò）士研究生）

    （本文（wén）來源：中華環境）