如何讓（ràng）規劃環（huán）評更好發揮作（zuò）用

環境影響（xiǎng）評價製度在我國（guó）已有近40 年的實踐，規劃環評正式納入法規體係也有15 年（nián）的曆史，規劃環評製度在控製（zhì）汙染物排（pái）放（fàng）、改善環境質量、優化產業布局等（děng）方麵發（fā）揮了重大作用。但是（shì），在規劃環評開展過程中，由於介（jiè）入時（shí）間過晚、評價技術不夠完善、承載分（fèn）析不夠等各類原因，經常導致規劃環評的有效（xiào）性不足，進而製約了這（zhè）項製度的推動和發展。

影（yǐng）響規劃環評有效性的主要原因

第（dì）一（yī），項目、規劃先行，規劃環評未能“早期介入”。自《規劃環境影響評價條例》頒布實施以來， 在（zài）各級環保部門的大力推（tuī）動下，全國各地已逐步加強了（le）規（guī）劃環評工作（zuò）。但是各地規劃環評的執行率仍（réng）然不高，先上項目（規劃）、再做規劃環評的現象依舊突（tū）出。大量（liàng）規劃未經環評就被批準或頒布（bù）、實施（shī），規劃環評未能“早（zǎo）期介入”，由於錯過了（le）“預防”的關（guān）鍵時段， 項目和規劃未充分考慮（lǜ）區域環境、資源承載及區域空間管（guǎn）控（kòng）的要求，進而出現區域環境質（zhì）量（liàng）下降，敏感生態空間被侵占等（děng）問題。此時，規劃已經批複，環評提（tí）出的優化調整建議難以再（zài）被規劃編製單位采納，給規劃環評工作（zuò）帶來較大困難。

第二，規劃環評（píng）技術方法不夠完善，部分評價隊伍（wǔ）專業性不（bú）足，導致評價成果質量不高。已經開展的規劃環評，工作（zuò）成果的質量也存在問題。由於（yú）規（guī）劃包含的內容較多、涉及的時空尺度較大，並且具有很強的不確定性，因（yīn）此（cǐ），規劃環評的複雜性要遠遠高（gāo）於項目環評。在這種情況下，要科學預測規劃實施可（kě）能帶來的環境（jìng）影響，需要強大的技術力量和先進的技術方法。然（rán）而，目前對於規劃環評的核心技術方法，如資源環境承載力分（fèn）析，尚無成熟的（de）理論和方法體係， 從不同方法和指標得出的結論（lùn）差距較大；對於產業布局的空間合理（lǐ）性評價，普遍缺少基於GIS（地理信息係統）的分（fèn）析，提出的調（diào）整建議不準確，缺乏指導性和說服力。

第三，許多從事規劃環（huán）評的（de）機構，其主要業務是建設項目環（huán）境影響評價，難（nán）以跳出項（xiàng）目（mù）環評思維模式的束縛（fù），對規劃環評的主（zhǔ）要成果“三（sān）線一單”（生態紅線、資源（yuán）利用上線、環境質量底線、負麵清單）的理解不到位，導致（zhì）有些規劃環評報（bào）告雖然明（míng）確設置了“三線一單”的章節，但工作重點仍放在了針對各具體規劃項目、各環（huán）境要（yào）素的評價結論上，而（ér）沒有真正提出規劃範圍內生態紅線設置要求、環境質量底線要求和資源利用上線（xiàn）要求，規劃項目的負（fù）麵清單也（yě）往往（wǎng）照搬照（zhào）抄（chāo）產業政策名錄，沒有建立評價成果與環境影響預測工作的因果關係（xì），報告前後脫節，“兩張皮” 現象嚴重，工作質量不盡如人意。

增強規劃環評有效（xiào）性的做法

第一，強化回顧（gù）性評價（jià）和評價全過程互動倒逼區域整改及規劃修編，彌補（bǔ）未能“早期介入（rù）”的硬傷（shāng）。對於一些由於曆史原因，已曆經多年的開發曆程，規劃環評未能“早期介入”的情況，可采取以下幾個做（zuò）法（fǎ）：  

首先，針對區域現有環境問題（tí），強化（huà）區域規劃開發回顧性調查和評價。分（fèn）析現有產業以及園區建設對大氣、水（shuǐ）環境、生態、風險等影響，深入分析規劃區域內生態環境質量變（biàn）化趨勢以及與產業發展的（de）關（guān）係， 識別區域發展的環境壓力，基於現（xiàn）有環境問題和環境目標，在空間（jiān）管（guǎn）製、總量管控和環境準入等方麵提出明確的、有針對性的（de）規劃優化調整建議和（hé）環保對策措施來還清現有環境問題欠賬（zhàng）。  

其次，針對（duì）規劃存在問題，強化評價全過程互動， 促進（jìn）規劃修編。在（zài）評價過程（chéng）中，與規劃編製單（dān）位積極配合，就規劃的發展定位、目標，產業結構、規（guī）模、布局，基礎設（shè）施建設、環境（jìng）管理指（zhǐ）標體係、環（huán）保對策措施、環境管理要求等各個（gè）方麵進行多次全過程的互動溝通，並建議規劃單位進（jìn）行規劃修編（biān），擺正戰（zhàn）略轉型發展思路，為規（guī）劃（huá）區域能夠適（shì）應和引領經（jīng）濟發展新（xīn）常態，走適度發展（zhǎn）的可持續道路奠定堅（jiān）實的基礎。

第二，要堅持（chí）“三線一單（dān）”為規劃環（huán）評核心工作目標，提高工作成果質量。“三線一單”是強化區域空（kōng）間、總量、準（zhǔn）入（rù）的直接有（yǒu）效手段，是開（kāi）展規劃環評的核心工作（zuò）目標。規劃環評報告的規劃分析、現狀調查、環境影響（xiǎng）識別、預測、評價及環境承載力分析等工作均圍繞此展開，規劃調整建議、環境管理要求均以“三線一單”為約束條件提出，使整個報告要內（nèi）在邏輯比較清晰，成為一個有機整體，盡量避免報告前後脫節， 為了評價而評價的問題。

針（zhēn）對“三線一單”的製定工作，可采取以下做法：   

首先是空間管控方（fāng）麵，綜（zōng）合（hé）考慮區域的環境敏感區分布和區域各類規劃要求，同時基於區域的環境管理（lǐ）要求和規（guī）劃環境影（yǐng）響的範圍和程度劃定空間管控範圍，依托地理信息（xī）係統（GIS）手（shǒu）段，結合區域的空間控製要求，進行疊加製圖，使其清晰（xī）圖示化，使（shǐ）規劃環評（píng）的空間管控具備科學（xué）性和可操作性。  

其次是資源承載（zǎi）力方麵，主（zhǔ）要從水資源、土地資源及能源三方麵分析。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮其他影響（xiǎng）因素進行環（huán）境承載力分析。以水資源承載力為例（lì），首先分區域計（jì）算各區域的水資源供需平衡反映資源供需狀況，其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標，進行水資源、生（shēng）態環境、社會環境的耦合性分析（xī），體現出（chū）經濟和社會係統結構差異對（duì）資源承載能力的影響。   

最後是負麵清單方麵，負麵清單的製定不僅僅局限於國家產業政（zhèng）策名錄（lù），而是根據報（bào）告評價結果，以“三線”給出的管控要求為基（jī）礎，製定負麵清單。以區域空間（jiān）管控的要求，提出禁止開發區和限製開發區的範圍清單；以區域資源承載分析為基礎，結合區（qū）域（yù）資源（yuán）分布和配置要求（qiú），分（fèn）區域、分行業（yè），從資源利用總量和利用效率方麵（miàn）提出準入清單；以區域環境質量為基礎，結合區域減（jiǎn）排（pái）方案，提出各（gè）行業排（pái）放限值和執行標準的準入清單。

加強規劃環評製度建設的思考

第一，加強各部門溝通，優化現有規劃審批機製， 強化規劃環評“早期（qī）介入”。對於已開發區域，盡管可以（yǐ）通過（guò）強化區（qū）域的（de）回顧性調（diào）查和評價，提（tí）出基於實現環境目標，在空間管製、總量管控和環境準入方麵的規劃優化調整建議來倒逼規劃修編。但是，規（guī）劃環評也因此喪失了其源頭預防環境汙（wū）染和生態破壞的（de）作用。因此要嚴格落（luò）實《規劃環境影響評價（jià）條例》中關於規劃環評在規劃審查（chá）和審批程（chéng）序中（zhōng）的地位（wèi），突出規劃環評的重要性，加強與（yǔ）規劃編製單位、規劃審批單位及其相關的（de）綜合管（guǎn）理部門和行業管理部門的溝通協調，優化現有的規（guī）劃審批程序與機製，強化規劃環評的（de）“早期介入”。

第二，細化規劃環評環境管理製度，提高規（guī）劃環評執行率。  

首先，對規劃環評開展實行“名（míng）錄化”管理：環境保護（hù）部應盡快製定頒布“規劃環境影響評價管（guǎn）理名錄”，對於各類法律、法規明確要求編製的規劃，根據規劃內容特點，判斷環（huán）境影響程度，確（què）定是否需要開展規劃環評。對於（yú）需要開展環評的規劃，形成規劃（huá）環評管理名錄，對規劃環評的類別、審批級別（bié）、責任主體進行明確說（shuō）明，實現規劃環評的對號入（rù）座。  

其次，保障規劃（huá）環評跟蹤評價（jià）“常態化”進行： 加強環境影（yǐng）響評價跟蹤評價製度。通過跟蹤評價對前期規劃環評提（tí）出的約束條件、環保措施（shī）和（hé）整改建議進行進一步論證和回顧，對環評監測和預測分析結果進行（háng）評估。通過常態化（huà）的跟蹤評價，保證規劃（huá）環評的落實， 同時對規劃環評的不確定性進（jìn）行修正。

最後，實（shí）現規劃（huá）核查“製（zhì）度化”建（jiàn）立：《規劃環境影響評價（jià）條例》提出，當規劃實施過程中（zhōng）產生重大不良環境影響的，環境保護主管部門及時（shí）進行核查， 經核查屬實的，向規劃審批機關提出采取改進措施或者修訂規劃（huá）的建議（yì）。目前，核查工作（zuò）尚未正式開展，應逐步建立規劃環評核查製度，研究重大不良環境問題的（de）指征，確定核查工作啟動機製，編製核查開展技（jì）術指南，建立（lì）規劃（huá）核查製度。

以（yǐ）此，加強規劃環評實（shí）施情況的監督、檢查。對應（yīng）進行規劃環境影響評價卻（què）未進行，或（huò）未實施規劃環評卻審批了規劃的部門應依法追究相（xiàng）關部門和人員的責任，保障規（guī）劃環評的實施。

第三，夯實（shí）規劃環評的技術基礎（chǔ），規範從業機（jī）構和人員，提升（shēng）規劃環評（píng）成（chéng）果質量。  

規劃環評作（zuò）為一項技術報告，規劃環評基（jī）礎（chǔ）理論（lùn）方法確實存在不（bú）成（chéng）熟的方麵，特別是在空間管控、資源環境承載力、累積影響等領（lǐng）域。因此，對（duì）於上述亟需解決（jué）的問題，應構建規劃環評研究體係，盡快開展各專題研究，提出整個評價技術流程、重點、指標、方法、標準等，建立起相對完善的理論方法體係，通過嚴謹的科學研究，夯實規劃環評的技術基礎，為科學開展規劃環評提供技術支撐。

目（mù）前，從事規劃環（huán）評的單位良莠不齊，規劃環（huán）評技術力量薄弱。因此，應針對規劃環評從（cóng）業人員，從規劃環評的工作邊界和工作目標、規劃環評的主要技術手段和方法等多方（fāng）麵進行係統的規範和培（péi）訓。提高從業人員的技術素養（yǎng），為（wéi）規劃環評作為一（yī）項環境管理製度（dù），在優布局、控規模（mó）、調（diào）結構、促轉型中發揮約束和（hé）指導作用提供（gòng）人力保障。

（本文來源：《中華環境》雜誌2018年2-3期）