基於排汙許可的環境標準製度改革完善研究（jiū）

排汙許（xǔ）可製度是固定（dìng）點源環境管理的基礎核心製度，政府以排汙許可證為載體，對固定汙染源的汙染物（wù）排放限值、排（pái）汙行為等進行許可，以排放標準的要求（qiú）作為基本依據，並（bìng）以環境質量標準為依據，對非達標區實施更為嚴格的（de）排汙許可限（xiàn）製。然而，現有的部分行業排放標準由於製（zhì）定時間較早、科學技術支撐方法不（bú）足、與環境質量改（gǎi）善難以（yǐ）掛鉤等問題，難以滿足新排汙許可證製度改革要求。本文在研究現行環境標（biāo）準體係對排汙許可製度的支撐作用與相互關係的基礎上，研究了基於排汙許可製的排放標準存（cún）在（zài）的（de）主要問題，並以健全（quán）排汙許可製度的（de）環境標準支撐為目的，提出了現行環境標準體（tǐ）係的完善和修訂建議。

排汙許可製（zhì）度（dù）是發達國家普遍實行（háng）並證明行之有（yǒu）效的環境管理製度，也是環境（jìng）質量改善（shàn）的基礎核心製度。我國從20世紀80年代（dài）中（zhōng）期對排汙許可（kě）這一基本的環境管理製（zhì）度開（kāi）始進行有益的探索。為加快構建以排汙許可製為核心的固定汙染源環境管理（lǐ）製度（dù），2016年底我（wǒ）國出台的《控製汙染物排放許可製實施方（fāng）案》，對完善控製汙染物排放許可（kě）製度、實（shí）施企（qǐ）事業單位排汙許可證管理（lǐ）做出總體（tǐ）部署和係統安排。新的（de）排（pái）汙許可證實施方案對（duì）銜接總量控製製度（dù）、環境影響評價（jià）製度、環境保（bǎo）護稅等（děng）製度做（zuò）了要求，但一些細節問題有待進一（yī）步明晰，與各項環境管理製度協調融合有待進一步完善，對與汙染源達標排放（fàng）、環境標準等的關係及如何銜接沒有明確說明。本文將研究現行環境標準體係對排汙許可製度的支撐作用與相關關係，基於排汙許可的排放標準存在的問題，以健全排汙許可製度的環（huán）境標準支撐為目的（de），提出現行標準體係的完善和修訂（dìng）建議。

1排汙許可製度和環境標準製度的銜接關係

環境標準是國家環保（bǎo）法律法規體（tǐ）係的重要組成部分（fèn），從1973年發布第一項（xiàng）國家環境（jìng）保護（hù）標準《工業“三廢”排放試行標準》（GBJ4-73）開始，我國已經建立了國家環境（jìng）質量（liàng）標準、國家汙染物排放（控（kòng）製）標準、國家環境監測規範、國家環境管理規範類標準、國家（jiā）環境基（jī）礎類（lèi）標準五類環保標準體係。環境標準的製定和實施對規範環境管理（lǐ）、減少汙染物排放、改善（shàn）環（huán）境質量發揮了重要作（zuò）用。

環境標準與排汙許可（kě）製緊密相關，兩者最終（zhōng）目（mù）標一致，均為（wéi）改善環境質量。環境標準（zhǔn）是依法製定實施的規範性文件，排汙許可製度是固定汙（wū）染源環境管理的核心製度，是排汙單位守法、執（zhí）法單（dān）位執法、社會監督護法的基本（běn）依據（jù）。環境標（biāo）準是（shì）排汙（wū）許（xǔ）可證確定許可限值（zhí）的依據，排汙許可證是（shì）保證環境標準有效實施的載體。環境標準和排汙許可製度最直接關聯，主要體（tǐ）現在企（qǐ）事業單位的汙染物許（xǔ）可排放（fàng）濃度限（xiàn）值、許可排放量的確定以及排汙單位的自行監測、實際排放量的核算等，要以現有的行業（yè）汙染物排放標準為（wéi）基本依（yī）據。同時（shí），企事業單位汙染物許可排放量還要（yào）根（gēn）據環境質量達標的要求進行調（diào）控。因（yīn）此，環境標準（zhǔn）應隨著汙（wū）染治理技（jì）術更新和排汙許可製（zhì）度發展而不斷完善。

根據歐美的經驗，“最佳可行技（jì）術”是排（pái）汙許可製度不可（kě）或缺的組成要件，我國也才（cái）剛剛開始製（zhì）定最佳（jiā）可行技術，2017年6月起（qǐ）開（kāi）始實施的《火電廠汙染防治可行技術指南》即作為我（wǒ）國（guó）一項國家環保標準。汙染控製技（jì）術的發展是汙染物排放標準修（xiū）訂的主要依據（jù），最佳可行技術是製定先進的排放限值的科學基礎。

我國已經建立了固（gù）定源排放標準（zhǔn）體係，該體係覆蓋（gài）了主要行業，這是實（shí）施排汙許可製度的基礎。根（gēn）據《控製汙染物排放許可製實施方案》以及（jí）各行業申請與核（hé）發技術規範等政策文件，政府對所有固定源（yuán）排汙限值（zhí）的許可，以排放標準（zhǔn）作為基本（běn）依據。現行的排汙許（xǔ）可製度對環境標準提（tí）出了如下銜接要求：

（1）行業的發證範圍根據相應的排放標準確（què）定，且排放標準作為（wéi）核發機關依法合（hé）理確定排放汙染物種類（lèi）、濃度（dù）及實際排放量的主要依據之一。

（2）排汙許可證載明的主要汙染（rǎn）物（wù）類型以相應排放標準中（zhōng）確定的汙染因（yīn）子為準（zhǔn），申請的排放濃（nóng）度符合國家或地方規定的相關標準和要求，排放量符合排汙許可證申請（qǐng）與核發技術規範的要求。執行特別排放限值的地區或有地方排（pái）放標準的，按照從嚴原則（zé）確定。

（3）環境質量不（bú）達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對（duì）企事業單位實施更為嚴格的汙染物排（pái）放總量控製（zhì），推（tuī）動改善環境質量。對重汙（wū）染天（tiān）氣應急預警期間日排放量以及重點區域冬防（fáng）階段月（yuè）排（pái）放量有明確規定的（de），還應計算特殊時段許可排放量。

（4）有環境影響評價批複的新增汙染源依據環境影響評（píng）價文件及批（pī）複確定許可排放量。環境影響評價文件及批複中無排放總（zǒng）量要求或排放總量要求低於（yú）按照排放標準（含特別排放限值）確定的許可排放量的，按照（zhào）執行的排放（fàng）標（biāo）準（含特別排放限值）要（yào）求為依據，采用（yòng）相應技術規範中的方法確定（dìng）許可排放量。地（dì）方有更嚴格（gé）的環境管理要求的（de），按照地方要求核定。

（5）國家或地方實施新汙染物排放標準的，核發機關應主動通知排汙單位進行變更（gèng），排汙單位在接到通知後二十日內申請變更。

（6）行業技術規範尚未做出規定，且排放工業（yè）廢氣和有毒有害大氣汙染物，應當執（zhí）行國家和（hé）地方排放標準的，要參照相關技術（shù）規範自行填報。

2發達國家排汙許可與環境標準銜接的經驗做法

歐美發達國家的（de）環境標準（zhǔn）與排汙許可製度緊密聯係（xì）在一起，特別是其成熟完善的環境標準製定的（de）技術經濟（jì）評估方法（fǎ），對我國基於排汙（wū）許可的環境標準製度的改革和完（wán）善具有重要借（jiè）鑒意義。

2.1許可排放濃度限值（zhí）基於排放標（biāo）準，排放標（biāo）準的製（zhì）定基於最佳汙染控製技術（shù）

歐美（měi）發達國家環境標準與排（pái）汙許可製度相輔相成（chéng）。國家層麵的大氣汙染物排放標準主要是依據汙染控製技術製定的，如美國的（de）最佳可行控製技術（MACT）排放標準、歐盟的最佳可行技術（BAT）排放標準。歐美的“最佳可行技術”來源於行業數據的統計和證明（míng）（如達到（dào）全行業前5%的工藝路線），排汙許（xǔ）可證是（shì）獲取完整、可靠行業（yè）數（shù）據的基礎；基於行業的數據及“最佳可行技（jì）術”的實踐，政府再製定出基於技術的排放標準。對於美國的許可證製度，固定源達（dá）到汙染物排放標準是直接行（háng）動目標。美國國會1990年修（xiū）訂《清潔空氣法》（CleanAir Act）時，借鑒水（shuǐ）汙染物排放許可證的經驗，增設了第五章——“許可證”（Permit），強化了關於大氣（qì）汙染物排放許可製度的規定。主要是為以排放基數為（wéi）基礎的排放標準服務的，目的是保證汙染源（yuán）在限期內達到排放標準。美國的固定源排放標（biāo）準主要基於（yú）最佳汙染控製技術製定（dìng），包括對汙染物排放量、排放濃度、排放（fàng）速（sù）率等的要求，對（duì）特殊運行狀態（如開停機、故障等）的排放要求。此外（wài），基於（yú）全過（guò）程控製的原則，對原料、生產、處置等環節也有相應的要求。運行（háng）許可證（zhèng）除包含排放標準外，還包含排放量限值、遵（zūn）守方案、實施時（shí）間表、進度報告、年度遵守保證（zhèng）書及（jí）檢測、記錄、報告要求等。

2.2排放（fàng）許可證與環境質量標準高度相關，非達（dá）標區執行更嚴格的（de）排（pái）放（fàng）限值

美國《清潔空（kōng）氣法（fǎ）》的製（zhì）度體係，是（shì）以（yǐ）固（gù）定源、移動源排放（fàng）標（biāo）準（zhǔn）為核心的汙染源排放管理，以環境（jìng）空氣質量標準及其州實施計劃為核心的環境質量管理，兩者雙管（guǎn）齊下、並行不悖的管理思路，最終通過許可證製度加以整合（hé），明確企業最（zuì）終需要執行的控製要求。國家或州的（de）排放標準隻是這（zhè）一係列排放要（yào）求中相對寬鬆的規（guī）定，相當於“入門要求”。在局部區域，僅執行排放標準不能達到管理要求或者環（huán）境改善需求，需要通過（guò）確定執行更嚴格的排放（fàng）限值和技術性能來實現。州實施計劃的核心工作，是根（gēn）據排放清單和空氣質量模型決定是否違反了空氣質量標準，如果數據顯示超標，則必須對現有汙染源進行必（bì）要的控製，以保證排放不會造成環境超標。《清潔空（kōng）氣法》規定，州實施計劃的首要內容應包括可實施的排（pái）放限（xiàn）製和其他控製措施、技術和方法（包括經濟手段（duàn）），以及為達標所必（bì）須（xū）遵守的期限和時間表。對照前述排放標準製定原（yuán）理，這相當於（yú）依據環（huán）境容納能（néng）力製（zhì）定的地方排放（fàng）標準，雖然可能不是標準的形式。

美國EPA將全國劃分為空氣質量達標地區和未達標地區，劃分依據是大氣中6種標準汙染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的濃度，任一種（zhǒng）濃度超過空氣質量標準規（guī）定的達標濃度，則為未達標地區，否則為達標地區。未達標地區新建或（huò）改（gǎi）建的（de）重大固（gù）定汙染源需取得“新汙染源審（shěn）查”（newsource review，NSR）許（xǔ）可（kě）證。NSR許可證要求申請企業找到未達標汙（wū）染物的“排汙空間”，即我（wǒ）國（guó）所稱的總量指標替代，並使用排放控製水平最高且不計成（chéng）本的最低排放率技術（LAER），以加快（kuài）未達標地區空氣質量好轉進程。所有主要汙染源及部分非主要汙染源、需取得建設（shè）許可證或酸雨物質排放許可證的汙染源都需具備（bèi）運行許可證。受控汙染物為6種標準汙染物、6種溫室氣體（tǐ）及189種（zhǒng）有害汙染物（能對人體（tǐ）健康及環境產生嚴重影響的氣體物質HAP）。

3基於排汙許可（kě）製度的環境標準存（cún）在的問題（tí）

由於我國環境標準製定在技術支撐方（fāng）麵還不足，存在部分標準滯後、製定不科學、對應監測監管（guǎn）體係的（de）不完善、管理（lǐ）機製不匹配等問題，如何基於環境質量對排放限（xiàn）值進（jìn）行核定尚未建立，這些對排汙許可製度的實施帶來一定困（kùn）難。

3.1排放標準製定缺乏有效技術支撐，基於環境（jìng）質量的排放標準還未建立

我國環境標準主要是（shì）按（àn）照汙染控製技術評估思路製定的，主要基於樣本調查，缺少係統、規範的製定程（chéng）序與方法。在（zài）製定排放標準過程中，考慮（lǜ）了汙染治理技術的可達性，但（dàn）由於抽樣調查率不高，標準值的選取與最佳可行技術之間並（bìng）無（wú）直接關聯，缺失從最佳可行技術推導排放標準的環節。同時，排放標準的（de）製定考（kǎo）慮了技術可達（dá）性與經濟（jì）可行性，但並（bìng）未確定經濟可行性應該達到怎樣程度的排放標（biāo）準是可接受的。這（zhè）導致了國內現在（zài）采用的最佳可行技術無法細分，考慮（lǜ）的僅（jǐn）是（shì）綜合成本。此外，現有的排放（fàng）標準與區（qū）域流域環境（jìng）質量標準沒有有效銜接。雖然我國對部分重點區域重點行業執行特殊（shū）排放限值，但並未覆蓋到全國各地，從長遠和國際經驗來看，需要建立以環境質量為核心（xīn）的排汙許可排放標準（zhǔn）體係。除常規汙染物外，有些項目還排放苯係物、多環芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康存在風險的特征汙染物，這些特征汙染（rǎn）物的種類多，環境質量標準不健全，故在標準製定中要更（gèng）加關注。

目前，我（wǒ）國應用較多的汙染物排（pái）放標準仍為20世紀90年（nián）代（dài）製定，部分標準20餘年未進行過修訂。也存在（zài）部分行業標準缺（quē）失現象，致使行業間核算基（jī）準不統（tǒng）一，很難全麵、公平、有針對性地管理企業排汙，也無（wú）法促使企業提高汙染物排放的管理水平。重（chóng）點行業主要汙染節點、特（tè）征因子、作用機理以及相應的控製技術路線不清，重要基礎數據和科研成果的（de）信息共享程（chéng）度不夠，“定標準需要數據、調查數據需要依據標準”的矛盾始終存在，影響排放標（biāo）準（zhǔn）製修訂質（zhì）量。

3.2排放標準與相關環境管理製度不匹配，排（pái）汙許可（kě）監管難以到（dào）位

排放（fàng）標準具有強製執行的法律（lǜ）效（xiào）力，是排汙許可證對受控產排汙單元的核（hé）心（xīn）限製要求。但目前普（pǔ）遍存在違反排放標準的“超標”現（xiàn）象，存在考核（hé）指標不能覆蓋（gài）標準要求的全部汙染物、未（wèi）按照排放標準提（tí）出的監測規定進行監測、監測數據質量差（chà）等（děng）問（wèn）題。一是固定源的“連續穩定達標”情況並（bìng）不樂觀。不重視無組織排放（fàng）控製以及汙染設施的運行管理規定（dìng），政府難以通過執法行動威懾固定源所有者認真遵守相關汙染（rǎn）物排放標準，這正需要通過排汙許可證來完善標準製度。二是與環境標準相關的環境管理（lǐ）製度包括環境影響評價、總量控製，迄今（jīn）為止這些製度之間的關係尚未得到（dào）明確。環境管理過於依賴國家標準“一刀切”規定，不能（néng）因地製宜細（xì）化與落（luò）實，造成區域、行業的不公平現象，有的地方甚至出（chū）現了“合規（guī）性傷害（hài）”問題。三是排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機（jī）製和（hé）彈性規定。對國計民生（shēng）影響重大的電力行業而言，其排放的常規汙染物應當在特（tè）殊條（tiáo）件（jiàn）下給予特殊的要求，這也是世界通行做法（fǎ）。

3.3排放標準對應的監測標準不完善，排汙許可監測難（nán）以落地

近日，環境保護部印發了《排（pái）汙單位自行監測技術指南（nán） 總則》（以下簡稱（chēng）“總（zǒng）則”）、《排汙單位自行監測技術指南火力發電及鍋爐》《排汙（wū）單位自行（háng）監測技術指（zhǐ）南 造紙工業》三（sān）項環境保（bǎo）護標準，對（duì）排汙單位（wèi）自行監測活動提出技術指導。隨著需要監控的（de）環境（jìng）汙染因子不斷增多，環境監測（cè）方法標準（zhǔn）的數量和技術水平距離實際需求（qiú）尚存在一定差距（jù）。我國排放標準缺少對應（yīng）於限值的平均取值時間（jiān）的規定，對排汙許可證的實際執行監測體（tǐ）係需要加以完善。如何對排放濃度限值設定不（bú）同的時（shí）間尺度，時間越長，監測的（de）要求越（yuè）高，是（shì）許可證的監測中容易出現的現實落地問題。

4基（jī）於排汙許可製的環境標準改革完善建議

環境標準是排汙（wū）許可製度的基本依據，通過實施排（pái）汙許可製度，反過來（lái）又會（huì）促進環境標準或者是基於技術的排放標準的完善。

4.1分級建立最佳可行技術的排放標準體係，作為（wéi）排汙許可的重要技術基礎

以最佳可行技術作為排（pái）放標準以及排汙許可的重（chóng）要技術基礎（chǔ）。排放標準的製定應當以最佳可（kě）行技術為核心技術依據，以行業內公平、經濟上可行、推動技術進（jìn）步為基（jī）本原則，針對各行業的不同設（shè）施、工藝、規模製定排放標準限值。建議盡快出台不同行業的汙染（rǎn）治理（lǐ）最佳可行技術指南（nán），建（jiàn）立設施名錄，針對不同行業的（de）各類設施的生產工藝與產汙環節，分析排放汙染物種類、排放水平和環境影響。提出最佳可行的推薦技術或技術組合，並據此規定不同設施、不同規（guī）模下的排放標準和工藝技（jì）術運行標（biāo）準。綜合考慮現有技術的（de）排放控製水平、經濟成本以（yǐ）及運行（háng）管理要求等因素，分級開展成本—效（xiào）益分析，在不同的經濟可行性層（céng）麵建立包（bāo）括最佳（jiā）實用控（kòng）製技術（shù）標準、最佳控（kòng）製技術標準和（hé）最嚴格控製技術標準在（zài）內的最佳可行技術分級體係。

4.2構建基於環境質量（liàng）的排放標準體（tǐ）係，嚴格不達標區域的排汙許可

排汙許可限值要最終基於環境質量標準，確定排汙許可的排放達（dá）標“底線”，如果一個地區的環境（jìng）質量不能達標，則該（gāi）地（dì）區在發放排汙許可時，應當針對影響環境質量達標（biāo）的汙染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控製要求，同時要（yào）基於環境質量對排放標（biāo）準進行核定和完善。針（zhēn）對環境（jìng）容量不足或某項汙染物環境質量不達標地區的汙染源（yuán），建議許可排放濃度限值按照（zhào）最嚴格的控製技（jì）術（shù）標準核定許可（kě）限（xiàn）值和要求，如京津冀空氣（qì）重汙染區域所在控製單元。要大力推進地方環保標準的製定實施，構（gòu）建基於（yú）環境容量與環境健康的排放標準體（tǐ）係。考慮環境質（zhì）量現狀，分區、分類執行不同排放標準。針對一（yī）般地區的固定（dìng）汙染源，建議許可排放濃度限值的核定（dìng）考慮兼顧經濟和環境效（xiào）益的控製技術，即最（zuì）佳實用控製技（jì）術標準；針對新建項目或重點行業須特別管控的（de）汙染物（wù）指標，許可排放濃度限值按照最佳可行控製（zhì）技術標準（zhǔn）進行核定（dìng），即首要考（kǎo）慮（lǜ）環境（jìng）效益，兼顧經濟（jì）可行性（xìng）。

4.3完善與排（pái）放標準匹配的監測監管技術，使排汙許可監管充分（fèn）落（luò）地

與排放標準相匹配的環境監（jiān）測方案，隻提供監測技術規範是不夠的，還（hái）應包括監測頻（pín）率、監測時間、生產（chǎn）和汙染處理設施非正常運行時數據處理、排汙單位守法記錄的使用等（děng）。關於管控要求，對於大氣排放標準中有組織排放要針對工藝和（hé）排放源細化要求；對無組織排放量較大的行業，增加無組織控製的措（cuò）施要求。明確正常工況下汙染物（wù）達標排放判定有關問題（tí），提高標準的科學性，同步規範環（huán）境監督執法。要區別對待超標排放如實（shí）報（bào）告和虛假報告（gào）等行為（wéi）。完善基於排汙許可的排放標準相關配（pèi）套製度，監測監管（guǎn）保障能力的建設（shè）應與許可製度改革同時推進。

4.4建立最佳可行技術更新機製，盡快形成（chéng）排放標（biāo）準製定“技術（shù）儲備庫”

對不（bú）同排放（fàng）標準的汙染因子，要區分常（cháng）規汙染物（影響環境質量標準的汙（wū）染物，如大氣SO2、NOx、VOCs、顆粒物）和有毒有害（hài）特征汙染物，從不（bú）同控製目標的角度，提出排放限值要求。針對不同的區域，製定符合改善環境質量要求的（de）排放標準，建議逐步強化對環境質量影響大（dà）的汙染（rǎn）因子的控製，避免出（chū）現“一刀切”的情況。加快編（biān）製出台大氣有毒有害汙染物名錄。隨著（zhe）行業（yè）的技術發展（zhǎn）和汙染防治工藝的進步，最佳可行技術應當處在不斷的動態更新中，最（zuì）佳可行（háng）技（jì）術指（zhǐ）南也應當定期（qī）編製與更新（xīn）。構建完善的最（zuì）佳可行技術指南更新機製，隨著技術工藝的進步和控製管理水平的發展，應當以基於最佳可行技術排放水（shuǐ）平的不斷更新來推（tuī）動建立科學（xué）、可行的排（pái）放標準和技術標準。解決部分行業標準過舊、參照標準限值寬鬆、準（zhǔn）入門檻低、針對性不強等問題，結合排汙許可製度的實施，盡快形成標（biāo）準製（zhì）定“技術儲備庫”。

（原文刊登在《中國（guó）環境管理》2017年第6期，轉載請在顯著位（wèi）置標明（míng）來自（zì）《中國環境管理》及“中國環境管理（lǐ）”（微信號zghjglzz）微（wēi）信公眾（zhòng）號。）