廢氣處理---實施排汙許可製度 促進提升環境質量

黨的十九大（dà）報告提出，強化排汙者責任，健全環保（bǎo）信用評價、信息強製性披露、嚴懲重罰等製度（dù）。實施（shī）排汙許可製是強化排汙者責（zé）任的重要舉措，是提高環（huán）境（jìng）管理效能（néng）、改善環境質量的重要製度保障。實施排汙許可製度，有（yǒu）利於不斷促進提升環境質量。

逐步構建新（xīn）型環境監管體（tǐ）係

自 2016 年底國務院辦公廳印發《控製汙染物排放許可製實施方案》以來，環保部門切實貫徹落實這一方案，將體製（zhì）機製建設與改革實踐（jiàn）相（xiàng）結合，全（quán）力推進排汙許可製法規建設，搭建技術規範框架體係，探索（suǒ）固定汙染源環（huán）境管理製度銜接融合。廢氣處理截至 2017 年12 月底，全國共核發排汙許可（kě）證 2 萬多張，完成 15 個行業排汙（wū）許可證的核發，為構建新（xīn）型（xíng）環境監管體係（xì）、落實企（qǐ）業環保責任打下堅實基礎。

據環（huán）保部排汙許可證辦公室負責人介（jiè）紹，目前國家已初步構建起排汙許可法律法規和技術規範體係，排汙許可證核發正有效推進，信息化建設方麵也已取得重要的進（jìn）展。

為（wéi）完善排（pái）汙（wū）許可（kě）製度體係建設，2017 年 7 月環保部發（fā）布了《固定汙染源排汙許可分類管理名錄》。名錄明確了實施排汙許可管（guǎn）理的範圍、按照行（háng）業推進（jìn）的步驟、各排汙單位（wèi）應持證（zhèng）排汙的最後時限以（yǐ）及排汙許可（kě）分（fèn）類管理要求，強調突出重點和分類管理。

根據國民經（jīng）濟行（háng）業分類劃分，名（míng）錄共包括 32 個大類和 78 個中類或小類，以及 4 個通用工序，覆蓋“水十條”“大（dà）氣十條”的重點管理行業和重金屬汙染防治的重點行業，可基本滿足“十三五”期間水和大氣固定汙染源的管理需求，並將適時（shí）更新。

根據汙染物產生量和排放量以及環境危害程（chéng）度，將對含通用工序在內的 82 個行業中的 44 個行業進行重點管理，8 個行業進行（háng）簡化管理，30 個行業按生（shēng）產工藝特（tè）點或生（shēng）產規模區分為重點或（huò）簡化管理。

作為推動（dòng）排汙許可製實施的重要基礎性文件，《排汙許可管理辦法( 試行) 》2018 年 1 月 10 日（rì）發布實施。辦法細（xì）化落實可操作性，細化了排汙許可的可（kě）行技術（shù）、持證（zhèng）單位的自行監測、台賬記錄和執行報告（gào）等製度規定，增加（jiā）了對排汙單位 8 個方麵的處罰條款。廢氣處理辦法（fǎ）提出，在核（hé）發權限方麵對省級規（guī）章進行放權，在部門規章權限範圍內明確違反排（pái）汙許可規定的罰（fá）則。對負責排汙許可證核發與監管（guǎn）的（de）環保部門進一（yī）步明確責任。

以排汙許可（kě）證申請與核發技術規（guī）範為核心，以（yǐ）自行監測（cè）技術指南、汙染防治可行技術指南、汙染源源強手冊、執法手冊為補充，明確（què）了相關製度銜接融合的方（fāng）案。排汙許（xǔ）可證核發正有序推進，總量控製、環境統計等各項（xiàng）製度與排汙許（xǔ）可的銜接融合也在（zài）逐步推動。

與此同時，鋼鐵、石化（huà）、電鍍等 15 個行業排汙許可申請與核發技術規範已經發布。10 項排汙單（dān）位自行監測技術指南以（yǐ）及其他配套技術規範也已發布，對於企業的監管也逐步（bù）由排放濃度為主向排放濃度和排放總量（liàng）並重轉（zhuǎn）變，為建立企事業單位總量控製製度和完（wán）善排汙權交易（yì）製度奠定了基（jī）礎。

為督促（cù）各地核（hé）發部門嚴把質量關，自 2017 年6 月起，環保部已抽查了 10 個省份近 80 張排（pái）汙許可（kě）證的執行（háng）情況，並將抽查結果直接反饋給各省的環保廳。目前，部分省級（jí）環保部門也在著手建（jiàn）立相應的（de）機製。

促進環評與排汙許可製有機（jī）銜接

環境影響評價製度是建設項目的環境準入門檻，是（shì）申請排汙許可證的前提和重要依據（jù）。排汙許可製是確保環境影響（xiǎng）評價提出的汙染防治設施和措施落實落地的重要保障。加強環（huán）評製度與（yǔ）排汙許可製銜接，是（shì）落實固定汙染源類建設（shè）項目全過程管（guǎn）理的重（chóng）要保障。為促進環評製度與排汙許可製（zhì）銜接，推進環境質量改善，環保部 2017 年 11 月發布了《關於做好環境影響（xiǎng）評價製度與（yǔ）排汙許可製銜接相關工作（zuò）的通知（zhī）》。

通知強調，在環境影響評（píng）價管理中，要不斷完善（shàn）管（guǎn）理內容，嚴（yán）格汙染物排放要求; 在排汙許可管理中，要嚴格按照環境影響（xiǎng）報告書( 表) 以及審（shěn）批文件要求核發排汙許可證，維護（hù）環境影響評價的有效性。

環評（píng）審批部門要（yào）做好建設項目環境影響報告書( 表) 審查，結合排汙（wū）許可證申請與核（hé）發（fā）技術規範，核定建設項目產排汙環節（jiē）、汙染物種類及汙染防治設施和措（cuò）施等信息; 依據國家（jiā）或地（dì）方汙染物排（pái）放標準、環境質量標準和總量控製要求等規定（dìng），按照汙染源源強核算技術指南、環評要素導則等技（jì）術文件，核（hé）定排放口數量、位置以及排放口汙染（rǎn）物種類、允許排放濃（nóng）度和排放量、自行監測（cè）計（jì）劃等內容。

通知要求，做好《建設項目環境影響評價分類管理名錄》和《固定汙染（rǎn）源排汙許可分類管理名錄》的（de）銜接。納入排汙許可管理的建設項（xiàng）目，需按照對環（huán）境影響程度、汙染物產生量和排放量統一分類，實行重點管理或簡（jiǎn）化管理。

建設項目無證排汙或不按證排汙的，廢氣處（chù）理建設單位不得出具該項目驗收合格（gé）的意見，驗收報告中（zhōng）與汙染物排放相關的主要內容（róng）應納入該項目驗收完成當年排汙許可證執行年報。排（pái）汙許可證執行報告（gào）、台賬記錄以及自行監測執行情況等應作為開展建設項目環境影響後評價的重要依據。

已發布 的《固定汙染源排汙許可分類（lèi）管理名錄》依據國民經濟行業分類製定，便於與其他企事業單位管理（lǐ）製度之間的銜接。《排汙許（xǔ）可名錄》與《建設項目環境影響評價分類管理名錄》在固定汙染源方麵相（xiàng）銜接（jiē），為實現環（huán）評和排汙許可對固定汙染源從汙染預防（fáng）到汙（wū）染治理和排放控製的全過程監管將（jiāng）奠定基礎。為覆蓋 82 個行業排（pái）汙許（xǔ）可管理需求，環保部今年已發布（bù） 15 個行業（yè）排汙許可技術規範，以逐步形成完整的技術規範體係，強化（huà）環境管理製度的銜接。

環保部（bù）環境工程評（píng）估中心副主任鄒世英（yīng）表示，排汙許（xǔ）可製度改革要（yào）求建立（lì）固定汙染源協同管理機製（zhì），即要加快建立以“環評管準入、許可（kě）管排汙、執法（fǎ）管落（luò）實（shí）”為主線，以“汙染物（wù）排放標（biāo）準、許可（kě）技術規範、自行監測指南、可行技術體係（xì）”為技術支撐，以“統（tǒng）一排放數據、統（tǒng）一信息平（píng）台”為手段的固定汙染源協同管理的模式。

探索排汙許可證製度的地（dì）方實踐

目前排汙（wū）許可證製（zhì）度正在試點階段，不少省份都在創造條件逐步推進地方的立法實踐進程（chéng）。

據（jù）江蘇省環保廳副廳（tīng）長陳誌鵬介紹，江蘇省實體經濟規模很大，環境監管壓力較大，一個（gè）監管人員平均要監管一百多家企業（yè），固定汙染源環境管理製度亟需改革和轉（zhuǎn）型。

自 20 世紀 80 年代中期（qī）起，江蘇省即（jí）開始了排汙許（xǔ）可製度的試點探索，在常州、揚州等地開展水汙染物（wù）排放許可證工（gōng）作。據不完全統計，江蘇省已發（fā）出 5萬多張排汙許可證，但由於缺乏有效的製度（dù）融合，證後監管缺失，流（liú）於形式的較多。

2016 年，國務院印發《控製汙染物排放許可製實施方案》，江蘇省以此作為契機，將排（pái）汙（wū）許可作為（wéi）深化環保體製改革（gé）的重要抓手，全省 354 家火電造紙企業的排汙許可（kě）證已經（jīng）發放完畢，水泥、鋼鐵、農藥、電（diàn）鍍等行業近千家企業完成（chéng）清查（chá）摸底。江蘇省還將試（shì）點（diǎn）任務分解到 6 個省轄市和 3 個縣級市，如常州試點（diǎn）化工行業，蘇（sū）州試點（diǎn）玻璃行業，南通試點印染行業，為全省工作提供了參考借鑒。

基於（yú）改善環（huán）境質量和提高環保管理水（shuǐ）平的目標，據上海市環保局（jú）總量處處長魏峻介紹，上海市（shì）在進行許可證整體設計時（shí），提出定量化、精細化、信（xìn）息（xī）化的“三化”管理思路———定量化，廢氣處理即要從嚴控製排汙許可量; 精細化，即要（yào）將各（gè）項環保管理要求納入排汙許可證副（fù）本中; 信息化（huà），即要通過信息化管理實現事（shì）中事後的監（jiān）管。

魏峻介紹說（shuō），精細化管理首先體現在全（quán）要素管理，水、氣、固廢、噪聲一（yī）並納入許可證中。同時管到設施，明確將汙染治（zhì）理設施的運行維（wéi）護、設備維護、開停工管理等規範要（yào）求全部納入許可證管理。精細化管（guǎn）理的考慮是管到排放（fàng）口，所 有 的 管 理 延伸到排放（fàng）口，實（shí）現監管（guǎn）、監測（cè）、監（jiān）查聯動，從而提升行政（zhèng）管理的效能（néng）。

上海市開發了許可證核發平（píng）台，現正在與環保部的平台進行對接。上海的證（zhèng）後管理平台重在信（xìn）息化建（jiàn）設，正在（zài）不斷（duàn）完善中。證後監管平台建設的基本思路即是（shì），所有的監管、監測、監查任（rèn）務均能在這個平（píng）台上實現聯動和閉環管理。

除此（cǐ）以外，環（huán）境統計、源（yuán）普查以及圍繞企業的相關數據和信（xìn）息，在證後管理平台上都（dōu）能夠實現數據交換和共享。上海市最近開展了火電和造紙行業許可證的專項執法檢查，相關的監（jiān）測、執法行（háng）動也在這個監管係統上全過程留下記錄。

深化排汙許可製度改革的對（duì）策建議

排汙（wū）許可製度改革剛剛起步（bù），排汙許可技術體係正（zhèng）在逐步建立，技術體係支（zhī）撐的（de）效果還有待於進一步檢驗，依然有不少（shǎo）需要優（yōu）化（huà）完善的地方。

目前排汙許可管理辦法盡管已經出台，但僅停留在部門規章層（céng）麵，法律層級較低，對於法律（lǜ）責任的界（jiè）定不（bú）夠明確（què）。鄒世英建議，加（jiā）快推動《排（pái）汙許可管理條例（lì）》，奠（diàn）定排汙許可製實施的（de）法律基礎（chǔ）。北京大學法學院教授汪勁建議，《排汙許可管理條例》的製定應充分總結和吸收部（bù）門規章的立法經驗和排汙許可製度改革的實踐經驗（yàn），確保（bǎo）立法的科學性。盡快啟動《排汙許可（kě）管理條例》的立（lì）法（fǎ）實踐，以形成由法律、行政（zhèng）法規、部門規章為一體的（de）排汙許可法律體 係，為排汙（wū）許可的地方立法與實踐提供依據和指引。

環保部環境規（guī）劃院環境政策部副（fù）主任董戰峰建議，排汙許可應整合點源環境管理的相關製度，實現分類管理，分階（jiē）段推進，強化企業責任，加強發證後（hòu）的監督與處罰，讓排汙許（xǔ）可證成為企業環境守法、政府環境（jìng）執法、社會監督護法的根本依據。排汙許可證（zhèng）不僅是企業排汙的“身份證”，應（yīng）該采用多種手段激勵企業（yè）運用排汙證，在此（cǐ）基礎上（shàng）促（cù）使改進其環境（jìng）績效。

排汙許可證改革是一個循序漸進的過（guò）程，先（xiān）期根據汙染物排放標準、總量控製指標、環評文件及批（pī）複要（yào）求等確定許可排（pái）放限值，輔以汙染防治可行技術，尚未做到與環（huán）境質量掛鉤。鄒（zōu）世英建（jiàn）議，借鑒歐美等發達國家基於（yú）技術和環境質量的許可排（pái）放限值確定方法，盡快開展基於環境質量的排（pái）汙許可技術支撐研究（jiū），建（jiàn）立（lì）適（shì）合我國實際情況的環境質量（liàng）許可（kě）排放限值確定方法，廢氣處理以有效推動環境質量的改（gǎi）善。

目前，各行業排汙許可證申請與核發技術規範已有明確規定，但產排汙係數法的確定（dìng）隻能依靠第一次全國（guó）汙染源普查的產排汙係數數據，由於（yú）普查（chá）時間較早，生產（chǎn）工藝、防治措施、管理要求均已發生較大（dà）變化。鄒世英（yīng）表示，應切實推（tuī）進基礎性數據調查，加快推進第二次全國汙（wū）染源普查，核（hé）定產排汙（wū）係數，細化完善排汙許可實際排放量核算方法體（tǐ）係，同時做好與環境稅的銜接。

同時，鄒世英建議，國（guó）家（jiā）排（pái）汙許可證管理信息平台應盡快完善許可證數（shù）據深度挖掘與應用係統、監管係統，將排汙單位的許可證執行報（bào）告、監測數據應用於各項技術規範的（de）製定，完善環境大數據係（xì）統的對接、建設與應用，盡快實（shí）現與環境（jìng）統（tǒng）計、廢氣處（chù）理在（zài）線監測等環境管理數據係統的對接，夯實技（jì）術體係的數據基礎，加大信（xìn）息（xī）數據（jù）共享力度，提高環（huán）境監管信息（xī）化水（shuǐ）平。

本文（wén）刊於《環境影響評價》2018第1期